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多田骏雄心勃勃，他决心在华北方面军司令官任上干出一番事业来，彻底剿灭华北的八路军，恢复占领区治安。
多田骏的决心得到了天皇以及大本营的大力支持，批准多田骏在实施囚笼政策的同时，配套实施“肃正建设”计划，也就是要在华北大修铁路、公路，以铁路、公路建设运动来配合囚笼政策。
按照多田骏的计划，在整个华北，以同蒲铁路、平汉铁路、津浦铁路形成的三条纵线和陇海铁路、胶济铁路、正太铁路三条横线为柱，以公路为链，以碉堡为锁，大力修建新的公路、铁路，挖壕筑堡，由点联线，由线成面，扩大占领区。
在华北方面军军事会议上，多田骏得意洋洋地对手下的将领们说：“**八路军擅长打游击，打得赢就打，打不赢就跑。这次，我们要把整个华北变成一张大大的渔网，把活蹦乱跳的八路军分割在一个个网格状的囚笼里，让他们动弹不得。特别是刘一民的教导师，四处捣乱，象一群饿狼一样，逮住机会就扑上来很咬一口。大日本陆军的尊严和脸面被他们糟蹋的一塌糊涂！这一次，我们就要用囚笼政策，把刘一民的教导师分割在各个根据地，切割成一块块蛋糕，让他们无法聚集力量。只要实现这一点，就可以分区扫荡，一口一口把小蛋糕吃掉。”
多田骏说的起兴，干脆摘下军帽，露出光秃秃的脑壳，手还不停地在脑壳上抚摸，似乎那光秃秃的脑壳上能给他一点快感一样。
实施囚笼政策的关键在与肃正建设，也就是得修铁路、公路。象德石路，早已经被八路军破坏的面目全非了，路上连根铁轨都没有了，哪里能通火车么！按照肃正建设计划，日军首先就要修通德石路，把平汉路和津浦路连接起来，这样才能真正分割冀中、冀南，还可以把山东、河北、山西连为一体，最大限度地方便部队调动。
但是肃正建设得要钱，要物资。可是华北方面军穷的要死，全靠日本本土和东北的补给在支撑呢。现在，日军在华北又是贩卖大烟，又是增设税种，又是搞什么粮食、棉花等重要物资专营，日战区的老百姓白盘剥得喘不过气来。这种情况下，要想搞肃正建设谈何容易。
多田骏这厮确实了得，他从东北调运修铁路急需的钢轨、枕木等，让天津的水泥厂开足马力生产，为他提供修铁路、公路架桥的钢材和水泥。至于筑路的工人，多田骏大手一挥：“抓！抓支那劳工，工钱的没有，管饭的干活！”
光是这些还不够，多田骏交给新上任的副参谋长平田正判一个任务，那就是印发良民证。
多田骏交待平田正判，良民证要统一编号，十五岁以上的人都必须贴上照片，写清楚姓名、籍贯、男女、职业、住所等，还必须有保长具保证明，有发证籍贯签名盖章。
平田正判刚刚担任华北方面军参谋长，心里火辣辣的。很快就设计出了良民证，送给多田骏审查后，就开始找王克敏组织力量在日伪占领区搞试点了。
平田正判这家伙也是一个狠角色，他把试点定在了天津。因为天津曾经被八路军占领过，又有租界。在平田正判眼里，偌大的天津就是藏污纳垢之所。不知道有多少抵抗分子呢！
这个时候，照相对于普通中国人来说是一件很奢侈的事情。而且，许多迷信的老百姓还认为照相会把人的精血吸走。平田正判要让老百姓照相，便宜了开照相馆的，但也引起了老百姓的抵触。
平田正判不管这些，中国人有钱照相没有和他有什么关系？他的任务是完成司令官阁下的部署，只要有明晃晃的刺刀做后盾，多刺杀几个中国人，对于平田正判来说，根本就不算什么。
平田正判以血腥手段在天津城推行了良民证制度。这一推行良民证，日伪特务机关算是高兴透了，因为他们很快就在天津城里抓获了一批没有身份证明、没有保长担保的可疑分子。
多田骏的这一招非常毒辣，等于是把占领区的老百姓的户口管理规范化了，一下就把普通老百姓和八路军区分开了。有良民证的，自然是老老实实的居民和庄户人。没有良民证的，自然是八路军的干活了，只管抓就是了。
天津推行良民证见效后，日伪政权尝到了甜头，开始在整个华北日伪占领区推行良民证制度了。
日军华北方面军现在兵力十分庞大，但处处被动挨打，那些师团长、旅团长们一个个都是垂头丧气的。见多田骏一上来就搞出了这么厉害的名堂，一个个欢欣鼓舞，仿佛找到了克制八路军的利器一样。
驻山西的第一军、驻山东的第十二军以及华北方面军直辖的驻河南、河北各部队，都开始大规模抓丁拉夫，修路挖壕。而且开始在占领区内搞良民证了。
驻山东的十二军司令官饭田贞固中将和参谋长小林前三郎少将干的最卖劲。小林前三郎制定了个计划，不但要修通德石铁路，还要在山东大规模修建公路。小林前三郎的如意算盘依托铁路、公路，把教导师主力封锁在沂蒙山区，然后集中兵力分区扫荡平原区，每扫荡一个区，就建设公路网，达到彻底控制的目的。到最后，在集中兵力横扫沂蒙山区。
小林前三郎的计划实际不怎么样，寺内寿一、杉杉元都是这样想的，最后一个也没有实现，都灰溜溜的跑回日本去了。但多田骏不这样想，他参与了寺内寿一大将指挥的重兵集团围剿教导师的作战行动。在他看来，小林前三郎的计划忠实地贯彻了寺内寿一大将的对八路军教导师作战思想，上一次重兵围剿之所以失败，不是作战计划不行，而是分兵推进给八路军提供了机会。重兵围剿、分区扫荡，绝对是可行的。因此，他大力支持小林前三郎的计划。
就这样，多田骏在华北开始实施囚笼政策了。